Die kruden Ideen hinter Trumps Zöllen

Im Jahr 1978 erlitt der amerikanische Hersteller von Fernsehern und anderer Verbraucherelektronik, Zenith Radio, eine klare Niederlage vor dem höchsten Gericht der Vereinigten Staaten. Zenith Radio fühlte sich von Japan unfair behandelt und verlangte von der amerikanischen Regierung, dass sie mit Gegenzöllen das Unrecht aus der Welt schaffe. Kern des Anstoßes war, dass Japan den Verkauf von Elektronikwaren in Japan besteuerte, den heimischen Produzenten beim Export diese Steuer aber erließ. Das sei eine Wettbewerbsverzerrung, meinte Zenith Radio.

Der Supreme Court in Washington widersprach. Der Erlass der indirekten Steuer bei der Ausfuhr sei keine Exportsubvention, urteilten die Richter. Ausdrücklich verwiesen sie darauf, dass das amerikanische Finanzministerium diese Position schon seit Langem, genauer: seit 1898, konsistent vertreten habe. Zenith Radio, heute die Tochtergesellschaft des südkoreanischen Unternehmens LG Electronics, verlor seine Klage gegen die USA.

Ideen eines Nullsummenspiels, wonach der wirtschaftliche Aufstieg Japans einen Verlust für die Vereinigten Staaten bedeute, waren populär. Die Angst vor der „gelben Gefahr“ ging um, gemeinsam mit Klagen über den angeblich unterbewerteten Yen und unfaire Handelspraktiken Japans. Trump lernte zu jener Zeit auch die Idee, dass es angeblich Handelshemmnissen bedürfe, um Investoren nach Amerika zu lenken. Amerika zwang Japan damals zu „freiwilligen Selbstbeschränkungsabkommen“, um die Einfuhr von Elektronik und Autos zu begrenzen. Japans Autohersteller übersprangen die Hürde, indem sie in den USA Werke errichteten. Für die Autohersteller in Detroit war nichts gewonnen.

„Japan und andere Nationen haben die Vereinigten Staaten seit Jahren übervorteilt“, schrieb Trump im September 1987 in einem offenen Brief an das amerikanische Volk, den er in einer ganzseitigen Anzeige in großen Zeitungen an der Ostküste veröffentlichte: „,Besteuert‘ diese wohlhabenden Nationen, nicht Amerika. Beendet unsere großen Defizite, senkt unsere Steuern.“ Heute klingt das kaum anders. „Unser Land und seine Steuerzahler wurden seit mehr als 50 Jahren abgezockt“, sagte Trump in dieser Woche, als er im Rosengarten des Weißen Hauses Einfuhrzölle von zehn bis 50 Prozent gegen 185 Länder und Territorien verhängte. „Ausländische Nationen werden endlich für das Privileg des Zugangs zu unseren Märkten zahlen müssen.“ Mit den Einnahmen versprach er, Steuern zu senken und die nationale Schuld abzutragen.

Es ist ein sehr mechanisches und sehr vereinfachtes betriebswirtschaftliches Weltbild, mit dem Trump den internationalen Handel betrachtet. Wenn andere Länder mehr Güter an die Vereinigten Staaten verkaufen als von dort beziehen, dann übervorteilen sie die USA. Die Handelsbilanz muss demnach ausgeglichen sein, damit es fair zugeht. Ist sie es nicht, dann verschafft sich das Ausland durch Handelshemmnisse, durch unterbewertete Währungen oder mit Exportsubventionen einen Vorteil. Dann muss Amerika mit Zöllen dagegenhalten, um einen fairen Ausgleich herbeizuführen.

Das ist eine sehr verzerrte Wahrnehmung des wirtschaftlichen Austauschs über Grenzen hinweg. Schon die Grundprämisse, dass die Einfuhr etwas Schlechtes sei, ist falsch. Kein Amerikaner wird abgezockt, wenn er zum eigenen Vorteil Waren aus dem Ausland bezieht, im Gegenteil. Offene internationale Märkte bieten dem Verbraucher die Vielfalt, andere, bessere oder billigere Produkte zu kaufen. Sie erlauben Unternehmen, beste Materialien oder Spezialmaschinen aus dem Ausland zu beziehen, um noch bessere Produkte herzustellen. Zudem erlaubt die Einfuhr dem Importland, Produktion und Beschäftigung in produktivere Tätigkeiten umzulenken, die höhere Löhne und Gewinne versprechen.

So gesehen ist es kein Privileg ausländischer Unternehmen, auf dem amerikanischen Markt Güter verkaufen zu dürfen. Umgekehrt wird eher ein Schuh daraus. Es ist ein Privileg der dortigen Verbraucher und Unternehmen, Güter aus dem Ausland zu kaufen und zum eigenen Vorteil zu nutzen. Mit seinen Zölle beschneidet Trump dieses Privileg der amerikanischen Verbraucher, weil er die Einfuhr verteuert und verringert. Zugleich belasten Trumps Zölle den Export. Kann das Ausland in Amerika weniger Dollar verdienen, dann wird es für amerikanische Exportunternehmen schwieriger, im Ausland zu verkaufen. All das nimmt Trump in Kauf, um mit einem untauglichen Instrument zu versuchen, das Leistungsbilanzdefizit zu drücken.

Das wird nicht gelingen. Der Grund für das Defizit ist, dass die Amerikaner insgesamt mehr konsumieren als sparen. Die hohen Defizite der Regierung und die verbundenen höheren Zinssätze, aber auch die Attraktivität als Investitions- und Wirtschaftsstandort locken netto mehr Kapital an als abfließt. Das zieht einen Überschuss der Einfuhr über die Ausfuhr nach sich. Das Leistungsbilanzdefizit ist so weder gut noch schlecht. Solange die Amerikaner die Auslandsschuld bedienen können, ist daran nichts Schlimmes. Höhere Einfuhrzölle können an diesem Zusammenhang gar nichts ändern, weil sie – wenn überhaupt – nur einen sehr indirekten Einfluss auf die Sparneigung in den USA haben. Das amerikanische Leistungsbilanzdefizit könnten die Zölle nur verringern, falls sie Amerika in eine Rezession führten.

In das mechanische Denken der Ökonomen in Trumps Regierung passen solche Überlegungen nicht hinein. Wie mechanisch die Handelskrieger in Washington vorgehen, zeigt sich daran, wie und wen sie mit den Strafzöllen belegen wollen. Dass Russland und Belarus auf der Liste von 185 Ländern und Territorien fehlen, wird als Teil der Bemühungen erklärt, mit dem Kreml zu einer Übereinkunft über ein Kriegsende in der Ukraine zu finden. Dass Amerika aber auch die nur von Pinguinen und Seehunden bewohnten australischen Heard- und McDonaldinseln in der Nähe der Antarktis mit dem Mindestzoll von 10 Prozent belegt, rief Erstaunen hervor. Überraschend ist auch der Zoll auf eine britische Gruppe von Atollen im Indischen Ozean, auf denen es nur einen britisch-amerikanischen Militärstützpunkt gibt.

Rein mechanisch ist die einfache Rechenformel, mit der die Trump-Ökonomen die Höhe der Schutzzölle am bilateralen Leistungsbilanzsaldo festmachen. Länder zahlen desto mehr Zoll, je höher Amerikas Leistungsbilanzdefizit ihnen gegenüber ist. Ohne Rücksicht auf wirtschaftliche Gründe oder Einflussfaktoren wird das Defizit so zum Maß für die Schlechtigkeit, mit der andere Länder Amerika angeblich behandeln. Den Gegenzoll setzt Trump mit Abschlag in etwa auf die Hälfte, er spricht von einer „freundlichen Reziprozität“.

Rund um die plumpen Zolltheorien zeichnen die ökonomischen Berater Trumps wie Peter Navarro große volkswirtschaftliche Entwürfe und Szenarien, um so etwas wie eine intellektuelle Schutzmauer zu errichten. Da ist die uralte These, dass das seit den 1980er-Jahren zunehmende Leistungsbilanzdefizit der Vereinigten Staaten den Niedergang des amerikanischen verarbeiteten Gewerbes hervorgerufen habe. Daran aber ist zu zweifeln, weil die Zahl der Industriearbeitsplätze in Amerika schon sank, als die USA noch Überschüsse in der Leistungsbilanz erzielte. Auch Länder mit fast permanenten Handelsüberschüssen wie Deutschland erleben im Trend einen Verlust von Stellen in der Industrie. So wie die Landwirtschaft über die Jahrzehnte an relativer Bedeutung in Amerika und Europa verloren hat, so wandeln diese Gesellschaften sich hin zu Dienstleistungen. Sich dem konservativ mit Subventionen oder Zöllen entgegenzustellen hieße, auf Wohlstand und Wachstumspotential zu verzichten.

Werten wir eben den Dollar ab, ist der Kern eines anderen großen Entwurfs, der nach dem Landsitz von Trump in Florida als „Mar-a-Largo-Accord“ benannt wird. Trumps Vorsitzender seines Ökonomenbeirats, Stephen Miran, hat diese Strategie für ein neues Welthandelssystem entworfen, die eine protektionistische Zollpolitik Amerikas verbindet mit einer erzwungenen Dollarabwertung. Miran sieht das als Möglichkeit, um einer vermuteten systematischen Überbewertung entgegenzuwirken. Überbewertet soll der Dollar sein, weil die USA mit ihrer Weltreservewährung mehr Finanzkapital anziehen, als ihren Exporteuren guttäte.

Unter den Tisch fällt dabei, dass die Vereinigten Staaten durch den Zustrom ausländischen Kapitals Renditevorteile genießen, die einen guten Teil des jahrzehntelangen Wachstumsvorsprungs Amerikas erklären. Schon der skizzierte Versuch, die amerikanischen Gläubiger in faktische Dauerleihgaben an die amerikanische Regierung zu zwingen, würde das Vertrauen in den Finanzplatz zerstören und die Wachstumskraft Amerikas unterminieren. Trump hat sich diese Idee bislang nicht zu eigen gemacht.

Eine dritte Idee, die zunehmend als intellektuelle Begründung herumspukt, findet indes Trumps Wohlgefallen. Es ist die Idee der fiskalischen Abwertung, die in Europa während der Eurokrise populär wurde. Danach kann ein Land auch bei festen Wechselkursen sich über den ­Export Wachstumsvorteile verschaffen, wenn es seine Besteuerung von direkten Steuern auf Einkommen oder Gewinne umstellt zu mehr indirekten Steuern auf den Konsum. Ein klein wenig steckt davon in Trumps Idee, mit höheren Zolleinnahmen die Einkommensteuern zu senken. Ideen einer großen Steuerreform mit Grenzausgleichssteuer, die schon lange vor Trump in den Reihen der Republikaner Freunde hatten, weisen in dieselbe Richtung. Ob eine fiskalische Abwertung in Ländern mit flexiblen Wechselkursen aber Erfolg haben kann, ist unter Ökonomen indes sehr umstritten.

Das Argument der fiskalischen Abwertung wird von Trumps Ökonomen gegen andere Länder ins Feld geführt, wenn sie etwa den reziproken Zoll gegen die Europäische Union mit der hiesigen Mehrwertsteuer begründen. Richtig daran ist, dass die EU-Staaten von amerikanischen Exporteuren Mehrwertsteuerzahlungen verlangen und diese europäischen Exporteuren erlassen. Amerikanische Hersteller aber werden nicht benachteiligt, weil ihre Kunden in Europa letztlich ebenso für die Mehrwertsteuer zahlen müssen wie die europäischen Kunden der europäischen Konkurrenz.

Mit dem Verweis auf die Mehrwertsteuer lehnt Trump sich an seine Denkmuster aus der Vergangenheit an. Es ist das Argument, dass in den 1970er-Jahren Zenith Radio ohne Erfolg vor Gericht gegen Japan vorgebracht hatte. Der Unterschied zu damals: Der Finanzminister teilt heute das krude Argument, zumindest widerspricht er nicht öffentlich.